El centro Economía Política para la Argentina (EPPA) elaboró un exhaustivo análisis de la iniciativa oficial que se discute en el Congreso. El déficit cero, el sesgo ideológico, el crecimiento exponencial de la deuda, el recorte del gasto público y la profundización de la recesión son algunos de los tópicos abordados por un extenso colectivo de economistas. Una herramienta imprescindible para saber de qué hablamos. Aquí el documento completo.
A pocos días de la presentación del Presupuesto 2019, elaboramos este documento con una discusión virtualmente en abstracto. El Proyecto de Ley confirma la intención del Ejecutivo en avanzar en un ajuste económico de magnitud. La propuesta del gabinete económico implica una aceleración del ritmo de reducción del gasto. El Gobierno dispone toda su artillería en pos de alcanzar el equilibrio fiscal en 2019, relegando el resto de los objetivos que suelen guiar el accionar del Estado. El fuerte sesgo ideológico liberal del oficialismo conlleva una sobredimensión de la importancia de la consecución del déficit cero como fin último de la política pública. Así, se omiten los factores que inciden sobre nuestra idiosincrasia. Extrapolan análisis de manual que son inaplicables a la realidad argentina actual.
Buena parte de los errores de interpretación se expresan en la falta de consideración sobre los factores dinámicos que distancian la economía real de una planilla Excel. En un contexto de alta volatilidad financiera y desconfianza sobre la evolución de nuestra economía, es ilusorio suponer comportamientos “normales” para la enorme proporción de variables macroeconómicas. Por caso, la baja de la inflación a la mitad, una caída del PBI de sólo medio punto después de un año de aumento del dólar del 100% y una proyección de suba en la recaudación por retenciones del 200%, son algunos ejemplos del optimismo descomedido que subyace a las hipótesis del Presupuesto para el año próximo.
Estas proyecciones a su vez impactan en las expectativas del resto de los agentes que tienen incidencia en la dinámica económica. Asimismo, en dicho esquema, puede apreciarse la carga ideológica de los hacedores de política, que deben repartir costos y beneficios a la hora de integrar y asignar las partidas que componen la normativa. Es por esto que el presupuesto representa un importante instrumento de análisis para divisar los principales lineamientos del Gobierno Nacional de cara al año venidero y para reconocer quienes serán los principales beneficiarios y perjudicados por la política económica.
Por Ley de Administración Financiera, el proyecto de presupuesto debe ser presentado por el PEN en Cámara de Diputados antes del 15 de septiembre. Este año se presenta la discusión en el Congreso Nacional en un contexto signado por la devaluación tras la corrida cambiaria y su impacto en los precios y en la actividad interna, el acuerdo con el FMI para asegurar a los capitales especulativos privados los dólares para financiar la fuga y el plan para descargar el ajuste sobre las provincias y los sectores trabajadores, que en particular se apalanca en los objetivos fiscales que se impone el Estado Nacional, a medida de los requerimientos del FMI. Es la primera vez que el PEN reconoce una situación de crisis, ya que las estimaciones del PBI explicitan una caída de 2,4% para el corriente año y de 0,5% para el 2019. La inflación del 2018, que se estima según algunas consultoras en 45% (la más alta en décadas), otorgará un piso alto para la inflación del año entrante. El PEN proyecta que la misma ronde el 23% (de enero a diciembre de 2019), pero con una inflación interanual mensual que promedie el 34,8%.
Este escenario es propicio para licuar los gastos en pesos del Estado y converger de este modo a las metas fiscales. No obstante, el programa financiero depende de los dólares del Fondo para estabilizar el tipo de cambio y favorecer nuevamente la entrada de capitales de corto plazo (como sucedió en 2017) que financien los desequilibrios externos, no sin incertidumbre producto de la fragilidad en la que está entrando la economía argentina en materia de endeudamiento y necesidades de divisas. En este punto, ya se ha reconocido que el ratio deuda sobre PBI estaría superando el 80% hacia fines del corriente año.
Con ese escenario en mente, el gobierno busca una estabilidad relativa del tipo de cambio, y para eso ha llevado la tasa de interés al nivel de 72% anual. De esto se desprenden dos consecuencias evidentes. En la economía real, estas tasas de interés hacen inviable cualquier proyecto de PYME, ponen en peligro las cadenas de pago e incluso el pago del endeudamiento de los particulares. Esto devastará la actividad económica, elevando la tasa de desocupación y haciendo plausible una distribución del ingreso más desigual con salarios reales más bajos. Los altos niveles de desempleo son un elemento central para “domesticar” a la clase trabajadora y darle viabilidad social a dicho objetivo. Por el otro, semejante tasa de interés expande el déficit cuasi fiscal del BCRA, hecho que añade nafta al desequilibrio financiero, independientemente de la situación fiscal del tesoro.
Componentes del producto
Lejos de los pronósticos de crecimiento del inicio de la gestión, tras las proyecciones de variación del PBI tanto en el año 2018 como en el año 2019, la actual gestión habrá acumulado un retroceso de 1,9% acumulado, con tres de los cuatro años de gobierno en recesión. La caída para estos dos años está explicada por el retroceso de prácticamente todos los componentes de la demanda agregada. Para 2018 y 2019 se proyecta una caída en el consumo privado (-3,4% y -1,6%, respectivamente para cada año), en el consumo público (-2,0% y -3,4%) y en la inversión (-0,6% y -9,7%). Lo único que crecería a nivel acumulado son las importaciones que, si bien tendrían una caída del 0,7% este año, se recuperarán el año que viene en un 2,8%. El único elemento de la demanda agregada que crecerá serían las exportaciones que lo harán en 3,1% y 20,9%, respectivamente en cada año. El segundo dato se presenta como una estimación un tanto optimista teniendo en cuenta el comportamiento reciente del sector exportador. Más allá de algunos factores imprevistos que lo han afectado últimamente (como la sequía del año en curso), tal incremento representaría un récord histórico de exportaciones en dólares, alcanzando los 95 mil millones de dólares, siendo que en los tres años anteriores giraron en torno a los 60 mil.
A su vez, en un modelo que pretende focalizar sus esfuerzos en el componente de la inversión, se estima para el próximo año una caída de la misma de 9,7%. Esto consolidaría una caída desde 2015 de 4,1%. Lo mismo ocurrirá con el Consumo Privado (-2,7%) y con el Consumo Público (-3,0%). En tanto que las importaciones habrán ganado una gran parte del mercado nacional (+24,1%), mientras que las exportaciones habrán acumulado un crecimiento de 31,8%. En síntesis, los argentinos tendremos, al cabo de estos cuatro años, una torta más chica para repartir entre más personas, en otras palabras, la “ley de leyes” confirma que al cabo de cuatro años somos, en promedio, más pobres. Además, teniendo en cuenta la composición de la canasta exportadora argentina, se tendrá una economía más primarizada, asociada a pocos puestos de trabajo y de menor calidad (baja sindicalización, baja formalidad, y menores remuneraciones respecto a los sectores industriales).
Gastos sociales
El relato oficial intenta instalar que pese al crítico contexto actual, se trata de un presupuesto con el mayor gasto en protección social y de un acuerdo con el FMI que va en el mismo sentido. Sin embargo, los números del Ministerio de Hacienda muestran otra cosa. El gasto en servicios sociales habrá caído casi un 3% en términos reales al finalizar el mandato de cambiemos (con la estimación oficial del 23% de inflación), con caídas mayores al 25% en Educación y Cultura o Ciencia y Técnica o de más del 70% en Vivienda y Urbanismo. Otros servicios sociales como Protección y asistencia social (-4,9%) o Seguridad social (8,3%) presentan mayor estabilidad.
Sin embargo, estos números ocultan la realidad de lo que perciben efectivamente los beneficiarios de tales servicios sociales. En estos años se incrementó tanto la cantidad de jubilados, como la de beneficiarios de diferentes asignaciones no contributivas, como por ejemplo la Asignación Universal Por Hijo (AUH). Esto, sumado a la reparación histórica cuyos beneficiarios fueron en general los jubilados de mayores ingresos, es lo que explica el comportamiento relativamente estable de estas partidas. Sin embargo, los beneficiarios de estos servicios sociales que el gobierno dice incrementar han sufrido una pérdida de poder adquisitivo permanente. Por ejemplo, jubilados y beneficiarios de AUH no han recibido un solo mes una remuneración con la misma capacidad de compra que la de noviembre de 2015 y la pérdida de poder adquisitivo que acumula alcanza el 16%.
Con relación a los mencionados servicios sociales, el presupuesto prevé que las jubilaciones crecerían un 37,6% en 2019, en tanto que la Asignación Universal para Protección Social lo haría en 20,4%. Es decir que no sólo lo hará por debajo de la inflación proyectada, sino muy por debajo de las jubilaciones, cuando hoy tienen el mismo mecanismo de actualización trimestral. Según estos datos, pareciera que se barajará un desacople entre una actualización con la otra para profundizar el recorte del gasto sobre los perceptores de asignaciones.
Además, por una cuestión técnica, el gasto en sostener el subsidio a las tarifas se encuentre dentro de lo que se llama “servicios económicos”. Este gasto se ve fuertemente reducido y será pagado por todos los consumidores, haciendo más daño a los que menos tienen. Un componente adicional de la Ley de Presupuesto para el año que viene es que parte de la reducción de subsidios a los servicios básicos se explica por el cese de las erogaciones que el Estado Nacional efectuaba para sostener la tarifa social y morigerar el impacto tarifario en los sectores menos pudientes. Este gasto será trasladado a las provincias, generando inequidades entre ellas, por la capacidad de recaudación de cada una, y la diferente distribución de usuarios que son adjudicatarios del mencionado derecho. Es tan solo un ejemplo de tantos en el que el gobierno nacional traslada erogaciones necesarias para el bienestar general, de modo de cumplir la promesa frente al Fondo de déficit 0 y evitar el costo político del ajuste, aludiendo que son los gobiernos provinciales los responsables de tales políticas.
Un ajuste que incide más sobre las mujeres [1]
Más allá de las declaraciones públicas sobre el interés por el tema, las partidas presupuestarias con objetivos explícitos de género, estas sólo alcanzan el 0,11% del gasto total o el 0,13% del gasto primario (excluidos intereses). Tomando el total de programas que contienen políticas destinadas a género del 2019, se llega a 4.623 millones de pesos. Cifra que, en comparación con el presupuesto vigente de 2018, muestra una caída en términos reales del 19%. Es decir, también se verifican recortes reales en estas áreas.
La escasez de políticas públicas orientadas a alcanzar la igualdad de género y su insuficiente (o nulo) financiamiento generan indicadores que evidencian que la crisis económica afecta en mayor medida a las mujeres. Los ajustes en estas áreas no harán más que profundizar la feminización de la pobreza y demás condiciones socioeconómicas en donde las mujeres son las más perjudicadas.
Deuda
Según lo proyectado, en el 2019 los intereses de la deuda aumentarían en $195 mil millones, según las estimaciones oficiales, totalizando unos $ 596 mil millones, es decir, un crecimiento de 49% con respecto a 2018. Estos intereses pasarán de representan el 15,3% de los Ingresos totales del Sector Público No Financiero en 2018 a representar el 16,0% en 2019, evidenciando la convergencia del gobierno nacional con los intereses del sector financiero.
Si se compara respecto de las otras erogaciones, los casi 600 mil millones de pesos que se destinarán cumplir con los servicios de deuda representan el 14,9% del total del gasto agregado, siendo la mayor proporción de los cuatro años de gestión, y superando ampliamente el 7,7% que representaba en 2015. En el siguiente gráfico se muestra la evolución de los servicios de deuda frente a otras dos finalidades, en las que existe un consenso generalizado que son importantes para el desarrollo y la mejora del bienestar general: la Educación y la Ciencia y Técnica.
Así, el pago de intereses pasa a representar una proporción sustancialmente superior en relación al presupuesto destinado a otras áreas. Por caso, los pagos de servicios de deuda superarán en más de 24 veces a los fondos destinados a las obras de agua potable y alcantarillados, en 20 veces a las de vivienda y urbanismo, en casi 13 veces a las de ciencia y técnica y en cuatro veces a las de salud. En tal sentido, el peso de los intereses de deuda que se pagarán en 2019 representa un monto equivalente a 353 millones de AUH, 69 millones de jubilaciones mínimas, casi 56 millones de salarios mínimos y la construcción de casi 20 mil jardines de infantes. Con todo, en 2019 se pagarán más de un millón cien mil pesos por minuto, en concepto de intereses de la deuda pública.
Adicionalmente, cabe detallar que el monto para servicios de deuda está estimado con un dólar promedio de $40,10 para el año que viene. Teniendo en cuanta que gran parte de esta deuda es en dólares (un 74% aproximadamente), se pueden realizar hipótesis de qué pasaría con ese gasto en caso de un tipo de cambio más alto manteniendo la relación de deuda en moneda extranjera y moneda nacional constante. Así, con un tipo de cambio algo más alto: $43 promedio 2019, por poner un ejemplo, los servicios de deuda se elevarían en más de 30.000 millones de pesos, pasando a representar el 15,6% del gasto total y quitando financiamiento para otras partidas, o bien, incumpliendo el corset autoimpuesto de equilibrio fiscal. Merece destacarse que, pese al objetivo de reducir el déficit fiscal, se continua con reducciones de impuestos de significativo costo fiscal, particularmente las aprobadas en diciembre del año pasado, que rebajan el impuesto a las ganancias a las sociedades y los aportes patronales. Se evidencia así que el objetivo principal es la reducción del Estado y del conjunto de las prestaciones públicas.
La situación del peso de los intereses de la deuda es realmente preocupante cuando se constatan las coincidencias del actual contexto con otros procesos históricos que terminaron en crisis. Sin ir más lejos, previo al colapso de comienzos de siglo, los intereses de la deuda pasaron de representar 8,3% de los Gastos Totales, a 14,7% en el año 2001 y que obligó a la Alianza a llevar adelante los recortes del 13% en los haberes de los jubilados y empleados públicos con el único objetivo de sostener los servicios de la deuda. Una situación similar se estaría dando, de cumplirse las propias estimaciones oficiales, ya que como en 2001, los intereses representarían la misma proporción sobre el gasto y el peso de los recortes nuevamente estaría recayendo sobre los servicios sociales, los empleados públicos y las provincias. Todo esto para tan solo alcanzar en 2019 el mismo déficit financiero que había en el 2015, ambos en el 4%. En caso de continuar con la política de endeudamiento en dólares, esto avanzará y las presiones sobre el presupuesto públicos serán mayores, lo que no hará otra cosa que impulsar la política oficial, ya no sólo del equilibrio fiscal sino de alcanzar un superávit primario cada vez mayor con el objetivo de pagar los intereses y mostrar cuentas públicas sin déficit financiero. Esto muestra que el camino ingresará en una espiral de nuevos recortes del gasto y estancamiento económico interno.
Por otro lado, las consecuencias del dólar a $40,1 en el promedio de 2019 no están correctamente contempladas. La inflación de 23% está proyectada con un dólar a ese valor, lo que implicaría una apreciación durante 2019. De esta forma, el dólar funcionaría como ancla cambiaria para frenar la inflación. De no mantenerse en esos niveles, probablemente la inflación sea mayor. Sin embargo, el presupuesto indica que, a un mayor precio del dólar, se mejoraría la situación fiscal de la Argentina por el impacto de los ingresos nominados en dólares, como los derechos de exportación. Sin embargo, olvida contemplar el impacto inflacionario y recesivo que tendría una nueva devaluación, tal como se vivió en 2016 y a lo largo de 2018.
Una cuestión que no debe pasar desapercibida es la modificación propuesta sobre la regulación de las reestructuraciones de deuda pública. Se propone eliminar los requisitos que actualmente debe cumplir el Poder Ejecutivo según la Ley de Administración Financiera, que en pocas palabras exigen un mejoramiento de montos, plazos y/o intereses para un eventual canje. La inclusión de tal artículo modificatorio lleva a suponer que el gobierno tiene en mente una reestructuración de la deuda pública y que las condiciones de ésta no favorecerían a la Argentina. De aprobarse, la norma permitiría evitar la discusión en el Congreso ante una propuesta de reestructuración, que pasaría a ser decidida de manera arbitraría por el Poder Ejecutivo. Es un artículo hecho a la medida del FMI que quiere garantías sobre el pago a los tenedores de deuda soberana, evitando una posible negociación más dura, con un gobierno que defienda los intereses nacionales.
Por último, cabe mencionar la intención de modificar la carta orgánica del Banco Central, quitándole grados de libertad para incidir en las políticas de desarrollo. Además, luego del segundo cambio en un año del titular de la autoridad monetaria, se sigue insistiendo con la misma receta mono-causal para combatir el alza general de los precios. Pero, fracasada la fórmula de las metas de inflación utilizando la tasa de interés, esta vez se intentará con la contracción de los agregados monetarios, política que ningún Banco Central en la actualidad implementa y que estará condenada a fracasar.
Conclusiones
El presupuesto enviado por el Ejecutivo expresa una combinación de proyecciones irrealizables y un plan de ajuste hecho a imagen y semejanza de los principios del Fondo Monetario. La estrategia comunicacional utilizada en el mensaje del presupuesto consiste en atribuir a factores exógenos los resultados paupérrimos, a falta de mérito alguno en materia económica. Desde la incertidumbre en Brasil, la suba de tasas en Estados Unidos, la crisis en Turquía o hasta “los cuadernos” son mencionados como las razones por el cual se torció el rumbo económico, según el relato oficial. No obstante, se apuntan todos los cañones a cumplir la meta de déficit primario 0 el año que viene, cuando la meta anterior era un déficit de 1,3% del PBI, para mostrar al FMI la obsesión con la reducción del gasto público.
En este marco, se establece como hipótesis un tipo de cambio relativamente estable, una reducción de la inflación a la mitad, un incremento del 31,6% de recaudación en IVA pese a la caída del consumo y exportaciones récord en 2019. Todas proyecciones irrisorias, a la luz de los hechos. Adicionalmente se traslada la enorme proporción del esfuerzo fiscal para el déficit cero hacia los Estados Provinciales y se prioriza el cumplimento en los pagos de deuda sobre el resto de las partidas de inversión pública. Un presupuesto de ajuste dramático, que sólo puede derivar en una economía que transite la calma de los cementerios.
El gobierno basó su presupuesto en el objetivo de llegar al equilibrio fiscal lo más rápido posible, de manera de mostrar resultados al FMI. Así, las conferencias de prensa del equipo económico se obsesionan con mostrar cuán rápido se llegará a “la meta”. Desde este espacio creemos que los objetivos a los que debe apuntarse tienen que ver con la generación de empleo y redistribución de la riqueza y no vemos vinculación directa entre el canal fiscal y el desarrollo económico de nuestra Nación. Un déficit o un superávit per se no garantizan mejores condiciones de vida para la población. Lo determinante son las políticas escogidas, con foco en los ganadores y perdedores de determinado arreglo distributivo.
En este presupuesto el equilibrio fiscal es la meta por excelencia, mientras que los objetivos de generación de empleo, redistribución de la riqueza o crecimiento económico están ausentes. Dicho de otro modo, lo único que se jerarquiza indefectiblemente en este presupuesto es la necesidad de cumplimentar con el ajuste que exige el Fondo Monetario para garantizar el pago de la deuda. Así, los que debieran ser los objetivos, serán las variables de ajuste. Estas políticas se han repetido numerosamente en nuestra historia económica y no solo empeoran la calidad de vida del conjunto de la población, sino que generan menor actividad económica, menor recaudación y una dinámica de círculo vicioso que ya se comprobó que, a partir de la profundización de la recesión, termina empeorando los aspectos fiscales que justamente intenta mejorar.
[1] En base a informe “El impacto del ajuste en las mujeres: la dinámica del empleo y el Presupuesto 2019″, elaborado por Sacco, Scarano, Strada y Ascencio (http://centrocepa.com.ar/informes/110-el-impacto-del-ajuste-en-las-mujeres-la-dinamica-del-empleo-y-el-presupuesto-2019.html).
