Cristina Kirchner puso a la inversión pública destinada a las cooperativas populares en el centro de la polémica. Apuntó, en síntesis, que esos recursos los debe administrar el estado. Aquí: “Mapa de las Políticas Sociales en la Argentina”, un trabajo que aporta una mirada crítica en un contexto en el que desde 2002, la pobreza nunca bajó en el mejor de los casos del 27/30 por ciento.

Cada crisis económica consolida niveles crecientes de pobreza e indigencia. Hasta ahora, un camino de ida. Un tema de la macroeconomía. En este contexto, y más allá del modelo económico al que se adhiera, cabe preguntarse ¿cómo ha evolucionado la inversión pública en ayuda social en este contexto? Obviamente, corriendo de atrás. Se diría que más allá de la mayor o menor voluntad de los gobiernos de turno, la inversión social no solo llega tarde, sino que, además, no es eficiente.

Andrés Schipani y Rodrigo Zarazaga, ambos del Centro de Investigación y Acción Social (CIAS), y Lara Forlino, de la Universidad Torcuato Di Tella, proponen en “Mapa de las Políticas Sociales en
la Argentina. Aportes para un sistema de protección social más justo y eficiente” una lectura que, sorprendentemente o no, tiene puntos en común con el planteo que subyace al discurso de Cristina Kirchner en el Día de la Bandera y que tanta polémica genera.

En una primera mirada, el trabajo señala que el problema de la eficiencia de los planes sociales no parece originarse en un presupuesto insuficiente. Los autores afirman que la inversión estatal para palear la pobreza -la que definen como “ayuda social, directa y urgente”- viene en aumento durante la última década y media. Hasta 2013, el incremento de la inversión coincidió con un descenso, o una contención según la etapa, de los niveles de pobreza. “Sin embargo, a partir de ese momento, la tasa comenzó a registrar poca elasticidad con relación al esfuerzo presupuestario”, puntualizan.

En otras palabras: los efectos de la notable expansión de las políticas dirigidas a la inclusión social que arrancó después del derrumbe de la convertilidad, y que incluyó una ampliación de los derechos sociales, se fue estancando. “No alcanzó para incluir a las personas que no estaban protegidas por el estado de bienestar tradicional: los trabajadores informales y sus hijos, las mujeres y los adultos mayores”, dice el informe.

¿Qué pasó? Para intentar responder, el trabajo se propone responder a otro interrogante: ¿Cómo se compone la inversión social en la actualidad? Según los autores, responder esa pregunta permite -antes que analizar los montos presupuestados- entender mejor en qué segmentos de la población se focaliza el grueso del gasto. En la actualidad -puntualiza el trabajo- existen 365 programas repartidos en 20 categorías presupuestarias que cumplen con la definición de “ayuda social, directa y urgente”.

Los autores agrupan esos programas y partidas en grandes categorías según el tipo de gasto. Por un lado, las pensiones no contributivas, donde se destacan las moratorias previsionales, las pensiones por invalidez, las pensiones por vejez y la Pensión Universal para el Adulto Mayor. Otra categoría incluye las asignaciones familiares no contributivas, como la Asignación Universal por Hijo o por Embarazo. Un tercer grupo lo componen las políticas alimentarias -la Tarjeta Alimentar-. Finalmente agrupan los planes para cooperativas de trabajadores informales -como Potenciar Trabajo o Hacemos Futuro-. Una cuarta la integran las becas educativas -el programa Progresar-. Y, finalmente, una última: los subsidios para la preservación o promoción del empleo formal -como el REPRO, el ATP y Jóvenes con Más y Mejor Trabajo-.

Néstor y Cristina, la ampliación de derechos

El trabajo señala algo conocido. Que las pensiones no contributivas constituyen la categoría que insume la mayor porción del inversión social desde la moratoria previsional de 2005, y cuyos efectos se hicieron visibles recién en 2007 y en 2014. “Debido al impacto masivo que tuvo la implementación en términos de la cantidad de ingresantes al sistema jubilatorio, el programa significó una inversión de una magnitud sustancialmente mayor al resto”, enfatiza el trabajo.

El informe calcula que el gasto destinado al rubro aumentó casi un 1.200 por ciento en términos reales en el período 2002-2007. Además -señala-, que “durante la presidencia de Néstor Kirchner se incrementó en forma notable la cobertura de las pensiones no contributivas por invalidez y vejez, como así también las destinadas a madres de 7 o más hijos, que crecieron un 170 por ciento en el mismo período”.

La orientación se mantuvo durante los dos mandatos Cristina Kirchner, pero con un ritmo de expansión mucho más acelerado, tanto en las pensiones no contributivas como en las asignaciones familiares no contributivas. “El aumento fue de casi un 140 por ciento en términos reales, expansión que se explica, en lo esencial, por la moratoria previsional de 2014. También, aunque en menor medida, se expandieron los programas de pensiones no contributivas”, dicen los autores.

Durante los tres mandatos, “la inversión en asignaciones familiares no contributivas, entre las que se encuentra la Asignación Familiar por Hijo (AUH) creada en 2009, aumentó un 233 por ciento”. En este contexto -sigue el informe-, “los trabajadores informales cobraron todavía más relevancia como destinatarios de la ayuda directa y urgente, tanto en el caso de la AUH como en el de Argentina Trabaja, el primer plan de cooperativas creado en 2009”.

Macri y la expansión de las cooperativas

Durante el gobierno de Macri hubo una reorientación del gasto. Se revirtió la tendencia en pensiones no contributivas. El gasto se redujo casi un 17 por ciento entre 2015 y 2019. Principalmente por la caída en la cantidad de beneficiarios. “Entre 2016 y 2019 hubo una reducción en términos reales de casi el 29 por ciento en la Pensión Universal para el Adulto Mayor y del 20 por ciento en las pensiones por invalidez, ambas atadas a la evolución de la jubilación mínima”, cuantifican los autores.

Señalan, además, que la contracara fue el aumentó del 38 por ciento de los fondos destinados a los planes para cooperativas, que principalmente respondió a la creación del programa Salario Social Complementario en 2017 y al programa Hacemos Futuro en 2018 -este último absorbió a los beneficiarios del plan Argentina Trabaja creado por Cristina Kirchner-. “La relevancia de los planes destinados a las cooperativas se debió a que el gobierno negoció con los movimientos sociales que los administran la paz social en las calles”, agregan.

En 2015, cuando Cristina Kirchner dejó la presidencia, había tan solo 254 mil beneficiarios entre Argentina Trabaja y el Programa de Empleo Comunitario. Desde entonces, el aumento del número de cooperativistas fue muy significativo. “Pasó a 642 mil en 2019 y trepaba en septiembre de 2021 a 1 millón 223 mil”. Macri no solo aumento en forma sustancial el número de cooperativistas, sino que redujo en un 62 por ciento los destinado a las becas educativas del Plan Progresar.

Alberto y la emergencia

Durante 2020, el primer año de gobierno de Alberto Fernández, la política social estuvo marcada por la emergencia sanitaria y social. “Por ese motivo, todas las categorías del gasto social aumentaron marcadamente”, señala el informe. Hubo un aumento real del 134 por ciento en las asignaciones familiares no contributivas -por la creación del Ingreso Familiar de Emergencia -, de un 3.520 por ciento en los subsidios destinados a la promoción o preservación del empleo formal -Asistencia de Emergencia al Trabajo y la Producción- y del 813 por ciento en los programas alimentarios -lanzamiento de la Tarjeta Alimentar-. Por último, si se compara la inversión en planes de cooperativas entre el último año de Cristina Kirchner y el primero de Alberto Fernández, se comprueba un aumento del 60 por ciento de presupuesto destinado a las cooperativas.

Algunas conclusiones

Los autores señalan que la inversión en pensiones no contributivas es mayor que todo el resto del gasto social en su conjunto. Implica que el gasto destinado a los adultos mayores pobres supera ampliamente el gasto dirigido a niños/as pobres. “En 2019 -puntualizan-, por cada peso que el Estado gastaba en asignaciones familiares para niños pobres, gastaba cinco en pensiones para adultos mayores pobres”. Es más: “el resto de las pensiones no contributivas -dos tercios de cuyo gasto es en pensiones por invalidez- representan un gasto mayor que el de las asignaciones para los niños/as pobres”.

En segundo lugar, subrayan que los programas para cooperativas se han convertido en un elemento central de la política social desde 2016. La lectura dice que el Estado invierte cada vez más en políticas dirigidas a la economía popular y cada vez menos en políticas para insertar a los sectores más vulnerables en el empleo formal. “En 2019 -detallan-, por cada 1 peso destinado a la inversión a subsidios para la preservación o promoción del empleo formal, se destinaban 11 a programas de cooperativas de la economía popular”.

Para los autores, existe una “creciente importancia del problema de la inequidad en la distribución de la ayuda social entre los trabajadores de la economía informal”. Afirman que “en noviembre de 2021, una familia tipo cuyos padres viven en la informalidad y reciben un plan de cooperativa y además cobran dos AUH por sus niños, tiene un nivel de beneficios que representa un 258 por ciento del beneficio de un mismo tipo de familia que solo cobra dos AUH”. La diferencia central -concluyen- es organizativa: “Pertenecer o no a una organización social”.

En resumen, según el trabajo, los datos muestran que el Estado invierte, dentro del marco de la ayuda social, directa y urgente, cada vez más en la economía popular y cada vez menos en políticas sociales que buscan insertar a los sectores más vulnerables en el empleo formal.

En este contexto proponen. 1) Segmentar el sistema de asignaciones familiares no contributivas para atender mejor a las diferentes problemáticas asociadas a la pobreza e indigencia. 2) Un plan de ‘Empleo Joven’ que genere incentivos para que los jóvenes de hogares informales puedan insertarse en el mercado de trabajo formal. 3) Un plan para potenciar la integración de los planes de cooperativas con la economía formal.

Lo dicho. Una lectura polémica.