Hacia fines de este mes, el FMI tiene previsto revisar su postura sobre la regulación de los flujos transfronterizos de capital. En este artículo, Joseph Stiglitz y Kevin Gallagher proponen que el organismo regrese a la razón que le dio origen: evitar las perturbaciones en los mercados financieros globales. Aseguran que se trata de un tema urgente ante la inminente suba de la tasa de interés y la guerra de Rusia en Ucrania; dos fenómenos que podrían desencadenar -según los autores- una fuga masiva de capitales y una nueva crisis de deuda de carácter mundial.
Después de mucho tiempo defendiendo políticas que anteponen los intereses del capital privado a los de los mercados emergentes y los países en desarrollo, el Fondo Monetario Internacional (FMI) ha reconocido el error de sus métodos. Sin embargo, si realmente quiere volver a su misión principal, debe reformar su posición sobre los controles de capital.
El FMI muestra signos prometedores. Además de reconocer que el cambio climático plantea riesgos significativos para la estabilidad financiera, ha respondido a la pandemia con una nueva e importante asignación de derechos especiales de giro, al tiempo que ha calificado como inadecuado el marco del G20 para hacer frente a la sobreendeudamiento. Además, en el reciente acuerdo con Argentina, el FMI ha abandonado en gran medida el tipo de programas de austeridad que durante mucho tiempo han erosionado su reputación.
El FMI tendrá a fines de este mes la oportunidad de dar otro paso importante en la dirección correcta cuando revise su postura sobre la regulación de los flujos de capital. El fundamento original de dicha regulación, consagrado en el Convenio Constitutivo del FMI, era que los flujos transfronterizos podían perturbar los mercados financieros internacionales, cuya estabilidad era la razón de ser del FMI.
Sin embargo, irónicamente, en los días más oscuros del FMI, durante las décadas del 80 y 90, el organismo condicionó los paquetes de rescate a que los beneficiarios desregularan los flujos financieros. Incluso, a fines de la década de 1990, intentó cambiar los artículos del estatuto original para prohibir la regulación de los flujos. Sin embargo, la crisis financiera de Asia oriental de 1997/1998, que resultó en gran parte de la desregulación del mercado de capitales, dejó de lado ese esfuerzo. Después de esos tumultuosos años, muchos países de medianos ingresos rechazaron la liberalización del mercado de capitales y buscaron un reaseguro contra la volatilidad de los flujos acumulando reservas e implementando controles en sus cuenta de capital.
Para muchos países, los flujos de capital son importantes para sostener la inversión y el crecimiento. No obstante, algunas de las propias investigaciones del FMI muestran que los flujos hacia los mercados emergentes y en desarrollo (EMDC) tienden a ser muy inestables, aumentando cuando las tasas de interés son bajas en los Estados Unidos, solo para sufrir “paradas repentinas” cuando las condiciones monetarias se endurecen. El aumento de los flujos alientan a las empresas y los hogares de los EMDC a endeudarse en exceso y las “paradas repentinas” descarrilan el crecimiento, debilitan los tipos de cambio y elevan la deuda a niveles insostenibles. Las crisis resultantes se cobran un enorme precio en las economías y entre los ciudadanos.
Los avances recientes en la teoría económica han demostrado que los controles de capital pueden hacer que los mercados sean más eficientes. No menos. En 2011, Anton Korinek publicó un artículo en la Revista Económica del FMI que demostraba que los flujos de capital generan externalidades negativas porque los inversionistas y prestatarios individuales se enfocan solo en sus carteras, no en cómo sus decisiones pueden afectar la estabilidad financiera. Así como la ausencia de controles de contaminación da como resultado una contaminación excesiva, la ausencia de controles de la cuenta de capital puede conducir a entradas de capital excesivas.
Al año siguiente, el FMI emitió una nueva “perspectiva institucional” en la que reconoció que la desregulación de los flujos no es óptima para la mayoría de los EMDC y que los controles de capital pueden ser efectivos en determinadas circunstancias. Para reducir el estigma, el organismo cambió el nombre de dichas regulaciones: las comenzó a denominar como “medidas de gestión de flujos de capital” (CFM, por sus siglas en inglés).
Sin embargo, los efectos de este cambio siguieron siendo limitados debido a la resistencia de los principales accionistas del FMI, los grupos de presión financieros y los economistas intransigentes que abogaban por mercados financieros sin restricciones y rescates masivos cuando las cosas salen mal. Al final, se convirtió en política del FMI recomendar MFC solo como último recurso, después de que un gobierno hubiera agotado todas las demás posibilidades, a pesar de que esta era una posición decididamente ideológica sin base en la teoría económica predominante. Los economistas académicos y los propios investigadores del FMI han demostrado que los controles son más efectivos cuando se implementan junto con otras políticas, no cuando se usan de manera aislada.
Además, la próxima investigación que publicarán Kevin Gallagher, Luma Ramos y Lara Merling sugiere que la nueva visión institucional del FMI en realidad tuvo menos impacto en su comportamiento de lo que los proponentes podrían haber esperado, incluso después de que su nueva posición hubiera sido estrictamente circunscrita. El FMI simplemente no prestó mucha más atención a la volatilidad de los flujos de capital en la década posterior a la adopción de la política; y cuando emitió recomendaciones sobre regulaciones de la cuenta de capital sus prescripciones fueron inconsistentes.
Incluso en los primeros días de la crisis que disparó el Covid-19, cuando los EMDC experimentaron una fuga masiva de capitales que como era de esperar depreció los tipos de cambio y empujó a muchos países al sobreendeudamiento, el FMI se mostró reacio a aconsejar a los países que regularan los flujos de capital. Sin embargo, las cosas comenzaron a cambiar en diciembre pasado cuando el FMI admitió que debería haberlos recomendado en su fallido programa de Argentina.
Sin embargo, hay otro problema. Incluso cuando el FMI ha cambiado lentamente su propia postura, los tratados de comercio e inversión han reducido aún más la capacidad de los países para regular los flujos. Un estudio reciente que analizó más de 200 acuerdos comerciales y de inversión encontró que la mayoría de los firmados entre las economías avanzadas y EMDC no solo prohíben los controles de capital sino que también permiten que las empresas financieras privadas desafíen a los gobiernos directamente a través de organismos de resolución de disputas que tienden a favorecer a las empresas. Peor aún: los tratados que prohíben la regulación de los flujos de capital se están convirtiendo rápidamente en la norma, y los casos contra los gobiernos van en aumento.
En la revisión de este mes, el directorio del FMI debería presionar por cuatro reformas. Primero, debe aconsejar claramente a los países miembros que promulguen regulaciones permanentes que permitan el rápido despliegue de CFM durante picos y paradas repentinas. En segundo lugar, debe recomendar que los MFC formen parte de un enfoque múltiple, en lugar de que se utilicen únicamente como último recurso. En tercer lugar, el FMI debería abogar por reformas a los tratados de comercio e inversión para otorgar a los EMDC más libertad política para usar CFM. Y cuarto, el FMI debe reservar tiempo para capacitar a su personal para implementar estas políticas de manera consistente e imparcial.
Dada la posibilidad de que las subas de las tasas de interés y la guerra de Rusia en Ucrania desencadenen una fuga masiva de capitales y una crisis de deuda mundial, es fundamental que el FMI adopte los controles de capital para ayudar a los países miembros a mitigar la inestabilidad financiera. La economía mundial bien puede depender de ello.
