Mucho se ha discutido y se sigue discutiendo sobre cómo puede el Estado servirle a la gente y no morir en el intento. Hay problemas de fondo como el crecimiento exponencial de los cargos políticos y la falta de concursos que garanticen que los puestos estatales sean ocupados por los que saben. Los resultados está a la vista.

A fines de agosto, durante el segundo seminario un salón de la Facultad de Ciencias Económicas sobre el Estado, a partir del informe “GPS del Estado”, organizado por CIPPEC y ASAP (Asociación Argentina para el Presupuesto y Administración Financiera Pública), aparecieron algunas pocas cuestiones centrales a la hora de discutir el rol del Estado.

Vale la pena recorrer  algunas de las  ideas que se expusieron en el seminario y algunas preguntas que le realizamos a Mariano Ben Plotkin  (http://ides.org.ar/archivos/author/marianoplotkin),  especialista en temas del Estado. Ben Plotkin es, además, coautor con Eduardo Zimmermann de Los saberes del Estado (Edhasa, 2012). A partir del entrecruzamiento de ambas perspectivas, es posible tener una buena aproximación a aquello  qué se está discutiendo hoy en torno al rol del Estado.

Hay ciertas preguntas inevitables: ¿Para qué sirve el Estado? ¿Qué servicios debe prestar? ¿Qué es un Estado eficiente? ¿Cómo funciona? ¿Las empresas deben ser estatales o privadas? ¿Los funcionarios deben estar todos designados por concurso?

Plotkin arrima algunas respuestas a esas cuestiones:

“El tipo de Estado que cada sociedad tiene debería surgir de un consenso social. En los Estados Unidos, por ejemplo, no se espera que el Estado cumpla muchas de las funciones que parecerían básicas e ineludibles en la mayoría de los estados desarrollados (provisión de servicios esenciales como salud y educación, por poner sólo dos ejemplos). Por otro lado, sí se espera que el Estado reprima con una brutalidad que sería inaceptable en otros lugares del planeta. Es por eso que es el único país occidental donde todavía está vigente (y es popular) la pena de muerte. Esto no es resultado de una imposición externa, sino de algún tipo de consenso al cual llegó la sociedad estadounidense, o al menos la parte de la sociedad estadounidense que participa en las tomas de decisiones públicas.

-¿Cómo se da eso en la Argentina?

-En nuestro país se espera que el Estado tenga una intervención mucho mayor en cuestiones sociales, pero no siempre se está dispuesto a discutir cómo se financiaría esa intervención.

–¿Qué servicios debería prestar el Estado?

–Puedo decir cuáles serían para mí las funciones que el Estado debería cumplir eficientemente. Primordialmente tiene que garantizar la vida y la libertad de los ciudadanos. Sin esto, lo demás carece de sentido. Una vez logrado esto, debe garantizar la provisión de servicios públicos de la mejor calidad posible: salud, educación, transporte, etc. Luego, tiene que garantizar una distribución del ingreso lo más equitativa posible, al tiempo que debe promover las actividades económicas que permitan un desarrollo sustentable. Y me detendría acá. Si el Estado argentino lograra cumplir estas funciones (no lo ha hecho desde que tengo memoria y creo que antes tampoco), me daría por muy satisfecho.

Esa es una parte del problema, aunque no sea para nada menor: ¿cómo brinda los servicios el Estado argentino y cuál es la composición de su burocracia?

Vayamos al documento “GPS del Estado”, que se dedicó a estudiar el modo en que el nuevo gobierno abordó la burocracia estatal, o sea, analiza los años 2015 y 2016. Y concluye de la siguiente manera:

  • La estructura del sector público nacional creció, especialmente a nivel de la administración centralizada con su consecuente expansión de cargos políticos.
  • Se mantuvieron las estructuras de organismos descentralizados, hubo un leve ascenso en cantidad de empresas estatales y se incrementaron los fondos fiduciarios.
  • Después de 8 años de crecimiento a una tasa promedio del 4% anual (aproximadamente 20 mil nuevos puestos por año), el empleo público nacional detuvo su crecimiento y se contrajo levemente (-0,4%)2. Sin embargo, en provincias y municipios el empleo público continúa la marcha ascendente registrada en los últimos años.
  • En 2016 continuó la tendencia de nombrar miembros de la Alta Dirección Pública bajo el formato de “asignación transitoria de funciones superiores”, exceptuando a los designados de someterse a los procesos de concurso y por ende de los requisitos formales para acceder a estos cargos.
  • Se produjo un descenso en la designación de mujeres en cargos ministeriales y de alta dirección pública y un leve ascenso en su designación a cargo de secretarías y subsecretarías, conservando una tendencia de segregación horizontal que refuerza su presencia en áreas feminizadas del Poder Ejecutivo.

¿Este estado de la situación puede achacarse únicamente a la gestión del Pro? Por supuesto que no. Veamos

Uno de los talones de Aquiles de este estado de cosas son las “designaciones transitorias”, que en realidad son aquello que se conoce como “cargos políticos”. Antes del 2003, el 70% del personal estatal había ingresado por concurso, y sólo el 30% debía sus cargos a “designaciones transitorias”. Hoy esos porcentajes prácticamente se han invertido y los concursos son una cosa rara, y cuando se realizan duran años.

¿Estuvo todo mal desde el 2003 o hubo algo para rescatar? Lo que dice el documento es que “entre 2003 y 2015 hubo un importante incremento del papel del Estado como productor directo de bienes y servicios a través de la incorporación de 13 empresas de propiedad estatal, 6 de las cuales fueron creadas (aunque en varios casos asumieron funciones que correspondían a empresas disueltas en la década anterior) y 7 fueron re-estatizadas. Durante 2016, se observó la creación de una sola empresa pública dedicada a la gestión y provisión de servicios de radiodifusión”.

Esto lleva a una nueva pregunta: ¿está bien que los servicios públicos estén manejados por el Estado o deben pasar al ámbito privado, como se hizo en los ’90, una situación que no ha variado?

Mariano Ben Plotkin cree que “si la gestión es eficiente y los objetivos se cumplen, es irrelevante en manos de quien está. Sí hay servicios (educación, salud) en los cuales el Estado, sin tener el monopolio, cumple con su  obligación de garantizar el acceso a toda la población, no hay mayores problemas. Mientras que otros servicios (transportes, comunicaciones),  sin importar en manos de quien estén, deben ser regulados por el Estado”.

¿Puede equipararse el funcionamiento de una empresa estatal con una privada? (Recordemos que la supuesta “eficiencia” privada fue el caballito de batalla esgrimido por el menemismo a la hora de  entregar las empresas estatales a  manos privadas).

“La respuesta en principio es que no se puede equiparar el funcionamiento de ambos tipos de  empresas”, dice Plotkin. “Digo en principio porque, definitivamente, la empresa pública comparte algunas características con las empresas privadas. Pero no es lo mismo, porque las empresas públicas muchas veces deben subordinar sus objetivos económicos a otros objetivos políticos y está bien que así sea”. En cambio en las privadas, ya lo sabemos, lo que manda es el objetivo económico. Aunque en la publicidad digan otra cosa.

La burocracia que sirve

Entonces, como han planteado casi todos los expositores en la Facultad de Economía, lo que prevalece es que para mejorar los servicios del Estado se debe mejorar la preparación de quienes prestan esos servicios. Ergo, bajar la cantidad de “designaciones transitorias” (políticas) y volver a los concursos para designar “funcionarios de carrera” en los diferentes ministerios y organismos estatales para poder de esa manera jerarquizar la alta dirección pública.

El acuerdo sobre esto es absoluto, lo que falta es definir cómo llegar a este objetivo. “Hay que construir –dice Plotkin– un sistema en que los cargos se cubran por concurso público y que esos concursos sean transparentes. Pero, por otro lado, el control político del Estado es inevitable, porque los objetivos del Estado son políticos y los funcionarios están para cumplir estos objetivos. La burocracia weberiana es un tipo ideal, no una realidad.”

-Pero, entonces, ¿cómo generar profesionalidad para que la Alta Gerencia estatal sea eficiente y brinde servicios de calidad?

-“Además de los concursos –dice Plotkin–, una posibilidad sería generar instituciones de formación de funcionarios, como existe en Francia. Claro que esto también conlleva un riesgo que los franceses conocen bien: la formación de una casta que funcione como elite de estado. Tal vez las universidades públicas podrían tomar esta función. Hubo intentos en Argentina y en algunas áreas se funciona así, como en el servicio exterior (dejemos de lado las escuelas militares y policiales). Insisto, la existencia de estas escuelas conlleva el riesgo mencionado anteriormente; pero creo que con buenas universidades públicas y un sistema de concursos públicos y transparentes, el problema podría solucionarse.”

En definitiva, los problemas son identificables y las soluciones también. ¿Por qué no se abordan? Eso merecería muchos seminarios más y Mariano Ben Plotkin no acertaría con ningún pronóstico. Lo que sí está claro es lo que me contestó en 2012, cuando lo entrevisté en ocasión de la presentación de su libro Los saberes del Estado. Entonces le pregunté:  por qué considera que el argentino es un Estado débil si desde el 2003 ha mejorado la calidad de los servicios y muchas empresas volvieron a ser estatales y mejorar la calidad de sus prestaciones.

“A un Estado fuerte no se le mueren 50 personas en un accidente de tren”, me contestó.

Clarísimo.

Mientras tanto, habrá que seguir esperando a que la clase política alguna vez mire un poco más allá de sus narices para que los servicios lleguen a la población de la mejor manera y que  los impuestos, tal como se repite una y otra vez, vuelvan al pueblo.