El gasto público para la recuperación en el corto plazo, la reducción del déficit fiscal, el rol del FMI en la renegociación de las deudas soberanas, las cláusulas de acción colectiva y el “caso” de Puerto Rico son algunos de los temas abordados durante una entrevista con Project Syndicate. Una lectura que destaca los desequilibrios de poder entre los acreedores privados y los Estados nacionales; además de subrayar la importancia de elaborar enfoques sobre la evidencia empírica.
Argentina completó una exitosa reestructuración de su deuda soberana en medio de la crisis del Covid-19. Un logro notable. En su artículo para Year Ahead de Project Syndicate*, usted compartió algunas lecciones. Entre otras cuestiones señala la necesidad de complementar la reformulación de las cláusulas de acción colectiva que rigen los contratos y que son un estándar de mercado desde 2014. También señala que se debe mejorar la arquitectura internacional para la reestructuración de las deudas soberanas, una tarea que, como usted observa, el G20 asumió en el contexto de la pandemia. ¿Qué cambios son los más urgentes?
-Durante las últimas cuatro décadas, las reestructuraciones han sido demasiado escasas y tardías. El proceso se retrasa y, cuando finalmente se concreta, el alivio suele ser insuficiente para restaurar la sustentabilidad de la deuda y permitir la recuperación económica. De hecho, en ese mismo período, más de la mitad de las reestructuraciones con acreedores privados fueron seguidas de nuevas reestructuraciones, o de un incumplimiento dentro de los cinco años posteriores. La reestructuración Argentina en medio de la pandemia fue inusual. También fue inusual la capacidad del país para equilibrar la dinámica de poder que implica una negociación de este tipo. Otros países con problemas de deuda no operarán en las mismas condiciones. De allí que sea fundamental reducir los desequilibrios de poder entre los deudores soberanos y los acreedores privados. Para que sea posible se requiere mejorar los marcos multinacionales en los que se desarrollan las reestructuraciones. En 2014, la Asamblea General de Naciones Unidas aprobó una resolución para establecer un proceso que permita crear un nuevo contexto. En 2015, fue más allá y aprobó otra resolución que establece nueve principios, entre ellos la sustentabilidad, la buena fe, el trato equitativo entre acreedores y las cláusulas de supermayoría, que deberían constituir la base de dicho marco. Con Stiglitz hemos escrito mucho sobre el tema. Este año, además, el G20 adoptó la iniciativa que suspendió los servicios de deuda, lo que permite a setenta y tres países de bajos ingresos diferir los pagos de gobierno a gobierno durante un año y medio. Como dijo Barry Eichengreen, peor es nada, pero es poco. Se necesita hacer más.
-Otra lección de la experiencia argentina es rol del Fondo Monetario Internacional, que usted califica como absolutamente importante, sea para bien o mal. En el pasado, como académico, a menudo lo criticó, argumentando que muy frecuentemente ha retrasado y socavado las reestructuraciones. Esta vez, sin embargo, y según sus propias palabras, las contribuciones del Fondo ayudaron a restaurar la sustentabilidad de la deuda argentina. ¿Cambió el FMI? ¿Qué conceptos debería tener en cuenta al tratar con otros países agobiados por la deuda?
-En la última reestructuración de la deuda pública argentina, el FMI jugó un papel positivo. Antes de comenzar la negociación, le solicitamos que realizara un análisis de sustentabilidad que, entre otros temas, incluía las limitaciones que operan sobre dicha sustentabilidad. A pesar de cierta resistencia de los acreedores, las restricciones identificadas por el FMI sirvieron como un punto de referencia útil en las negociaciones. Una diferencia clave en el enfoque del FMI es que en esta ocasión no basó su análisis en premisas erróneas como, por ejemplo, que la austeridad en tiempos de recesión aumenta la confianza y, por lo tanto, puede ser expansiva. De hecho, el análisis del Fondo se acercó notablemente al nuestro. El FMI debe mantener este enfoque. Debe asegurarse que sus análisis se basen en premisas sólidas y parámetros provistos por la evidencia empírica.
-En 2018, usted y Stiglitz argumentaron que sin un plan económico y una reestructuración de la deuda radicalmente diferente, la crisis y el estancamiento de una década que registra Puerto Rico solo se agravarían. El país llegó a un acuerdo de reestructuración en febrero de 2020, pero sigue lidiando con los acreedores privados debido a la necesidad de reducir aún más los servicios para hacer frente a la pandemia. ¿Hay algo que se pueda aprender de la reestructuración de Argentina?
-La reestructuración de Puerto Rico fue un ejemplo de cómo no resolver una crisis de deuda. El fracaso es resultado de una serie de errores graves que Argentina evitó. Ante todo, ninguno de los que participaron en las negociaciones defendió realmente los intereses del pueblo de Puerto Rico. Además, la Junta de Supervisión y Gestión Financiera de Puerto Rico basó su análisis de sustentabilidad en premisas poco sólidas, incluidas las suposiciones de que habría pequeños multiplicadores fiscales asociados con los ajustes y que las reformas estructurales impulsarían significativamente la economía, a pesar de estar sumida en una profunda y prolongada recesión. Los negociadores subestimaron severamente la necesidad de ayuda y no hubo una negociación firme para alcanzar un alivio razonable. Después de la negociación, un acreedor reestructurado me dijo sin rodeos: “Lo hicimos muy bien en Puerto Rico, pero el proceso fue un desastre para la isla. Por eso ya salimos”.
-En abril de 2019, ocho meses antes de que asumir como ministro, usted criticó al Banco Central por su enfoque agresivo para frenar la inflación, y señaló que combatir la inflación crónica requiere de esfuerzos políticos sostenidos y coordinados, en lugar de un mero endurecimiento de la política monetaria. Incluso escribió que la inflación continuaría en el corto plazo, sin importar cuán estricta fuera la política monetaria. En los hechos, la inflación mensual alcanzó su nivel más alto en los meses siguiente, lo que llevó al banco central a subir nuevamente las tasas de interés. ¿Es este enfoque más recomendable hoy que hace 20 meses?
-Apenas asumió, nuestro gobierno modificó radicalmente el enfoque con relación al problema de la inflación. El del gobierno anterior, que podría caracterizarse como una estrategia de metas de inflación, hacía recaer en las tasas de interés la casi exclusiva responsabilidad por el abordaje del problema. Para una economía como la Argentina, con tasas de inflación tan altas, donde los comportamientos colectivos exacerban y afianzan el problema, ese enfoque equivalía a lo que el economista Guillermo Calvo de la Universidad de Columbia comparó con cortar la cabeza de una hidra con un cuchillo suizo. Dadas las restricciones crediticias, las tasas de interés más altas no redujeron la inflación. Por el contrario, al activar una aritmética monetarista desagradable, como describen en un artículo clásico Thomas Sargent y Neil Wallace, aumentaron todavía más la inflación. Nuestro enfoque es mucho más integral. Da cuenta de la convulsa situación macroeconómica y aplica las lecciones extraídas de otras economías que pudieron establecer regímenes de baja inflación después de un período de transición de esfuerzos sostenidos. En nuestra opinión, Argentina necesita un enfoque integral, un enfoque que resista la ilusión de las soluciones rápidas basadas, por ejemplo, en una apreciación insostenible del tipo de cambio real. Nuestro enfoque prevé una senda de reducción constante de la inflación, consistente con una tendencia hacia la consolidación fiscal para liberar al banco central de la presión de financiar al gobierno y reforzar así la credibilidad de la política macroeconómica. A lo largo del camino, brindaremos pautas que apoyen la coordinación de comportamientos y expectativas. En este frente, las políticas de precios e ingresos también jugarán un papel de apoyo.
-Usted identifica la construcción de viviendas como un motor de la recuperación económica y del empleo. ¿Qué objetivos y principios guiarán los esfuerzos para maximizar su potencial?
-Cuando llegó la pandemia, el país ya estaba sufriendo una crisis macroeconómica. Ahora, la economía está comenzando a recuperarse, pero la subutilización de la capacidad productiva sigue siendo un problema importante. El estado va a jugar un papel anticíclico significativo en el futuro invirtiendo en infraestructura pública y vivienda. El sector de la construcción está asociado con grandes multiplicadores de la actividad económica y el empleo, especialmente en tiempos de recesión. Por lo tanto será fundamental para la recuperación. Por eso presentamos dos proyectos de ley. El objetivo es brindar más incentivos e impulsar el sector en los próximos dos años. Esperamos que se aprueben pronto. El presupuesto 2021 se basa en dos pilares. Primero, que el crecimiento es un requisito previo para la estabilización. Esto significa que se diseñó, tanto desde una perspectiva macroeconómica como en términos de prioridades de gasto, para promover la recuperación en el corto plazo. En segundo lugar, la sustentabilidad fiscal es una condición necesaria para la estabilidad. El presupuesto también avanza en ese sentido, pero a un ritmo consistente con la expansión del gasto real que demanda una recuperación sostenida.
-Usted y Stiglitz presentaron una teoría de la pseudo-riqueza. Señalan que cuando las variables fundamentales que describen la economía no se modifican, los cambios significativos en el consumo agregado pueden ser impulsados por la riqueza percibida por los individuos. ¿Cómo podrían sus hallazgos sobre la riqueza percibida aportar a la formulación de políticas?
-Muchas crisis macroeconómicas surgen de las grandes discrepancias entre las percepciones previas de riqueza, o las expectativas de rendimiento, y las realidades posteriores. Estas discrepancias conducen a inconsistencias macroeconómicas y a supuestas promesas incumplidas. Una razón por la que la riqueza esperada puede diferir de la real es el excesivo optimismo. Una explicación más sofisticada se relaciona con las creencias heterogéneas, que hacen que los individuos esperen más riqueza de la que la sociedad es capaz de crear. Los mercados financieros permiten a los agentes económicos con creencias heterogéneas participar en operaciones especulativas, una forma de apostar. Alguien puede pensar que el rendimiento esperado es positivo, pero si la apuesta no crea valor real, esto puede no ser cierto para el conjunto, aunque lo sea para un apostador individual. Desde el punto de vista de las creencias razonables, o consistentes para el conjunto, prohibir una apuesta puede aumentar el bienestar general. Nuestra teoría muestra, en el contexto de creencias heterogéneas, e incluso bajo el supuesto de mercados perfectos, que las fluctuaciones económicas pueden ser excesivas desde la perspectiva del bienestar social si se miden usando distribuciones de probabilidad consistentes. El hallazgo nos permite evaluar mejor el papel y el alcance de las políticas de intervención, como la regulación de los mercados financieros donde tiene lugar el comercio especulativo. La perspectiva es todavía más importante en entornos que presentan externalidades macroeconómicas, porque la especulación puede conducir a resultados que afecten el bienestar de quienes no participaban en las apuestas.
-Hace pocos días, felicitó a Janet Yellen por su nombramiento como secretaria del Tesoro de Estados Unidos. Además, expresó su esperanza de trabajar en conjunto para una mayor estabilidad y una economía mundial incluyente. ¿Qué acciones le gustaría que adoptara Yellen en lo inmediato?
-En un momento crítico, tanto para Estados Unidos como para el mundo, Joe Biden eligió a Yellen, una excelente profesional que tuvo una notable carrera académica y también en la formulación de políticas. Seguramente, en lo inmediato, Yellen se enfocará en los desafíos internos más urgentes. Sin embargo, también va a desempeñar un papel importante en la configuración del entorno económico global. El mundo necesita un multilateralismo responsable, dirigido a construir una economía mundial más inclusiva y resiliente. Su figura podría contribuir a este objetivo.
-Usted se convirtió en ministro con treinta y siete años, y más experiencia académica que en políticas públicas. ¿Cómo encajan esos dos mundos? ¿Qué le ha sorprendido de la función pública?
-Ser ministro de Economía de un país que está resolviendo inconsistencias macroeconómicas es bastante especial. El ministro está en la primera línea todos los días. Incluso, y creo que es justo decirlo, a cada hora. En una crisis macroeconómica, los conflictos distributivos se intensifican, las ansiedades aumentan y el tiempo es esencial. Identificar correctamente las prioridades es fundamental. Sin embargo, incluso en medio de estrictas restricciones de tiempo y presupuesto, la creación de consenso, algo fundamental para formular políticas eficaces especialmente en tiempos de crisis, exige paciencia y calma. Se debe mantener la compostura y transmitir calma. Hay que estar lúcido para tomar decisiones rápidas, justas y buenas sobre temas que afectan la vida de millones de personas. Al mismo tiempo, un conocimiento técnico extenso es de enorme ayuda, no solo para planificar, negociar, ejecutar y comunicar; sino también, y no es menos importante, para consolidar la convicción de que cada decisión que se toma redunda en interés de las personas representadas.
*Martín Guzmán, Deuda y enfermedad. El artículo será publicado el 31 de enero próximo en The Year Ahead Magazine, 2021: The pandemic of fear. La publicación incluye colaboraciones de Erik Berglof, Agnes Binagwaho, Ian Buruma, Jared Diamond, Carmen Reinhart, Nouriel Roubini y Joseph Stiglitz, entre otros, y está disponible por suscripción en el sitio de Project Syndicate.
