Cambiemos rebajó impuestos para alentar inversiones y consumo. Nada de eso se verificó y los sectores beneficiados acrecentaron sus ganancias. El resultado: un Estado anémico, tres años de recesión y un esquema tributario regresivo. Un informe de Proyecto Económico aporta números para el actual debate, comprender el megaproyecto de ley y el estrecho sendero que transita el país.
El megaproyecto de ley enviado por el Poder Ejecutivo al Congreso apunta prima facie a recomponer los ingresos del Estado nacional para hacer frente a la emergencia social. La suba de las retenciones, que elimina el esquema vigente y fija una alícuota del 33 por ciento para el complejo sojero y del 15 por ciento para el trigo, el maíz, el girasol y la carne, es un punto central que debería leerse en el contexto de los fenomenales perdones impositivos concedidos por Cambiemos. Lectura que también debería aplicarse a las decisiones de suspender la rebaja de los aportes patronales, que agravó el ya crónico déficit del sistema previsional, y la reforma tributaria de 2017, que redujo las alícuotas del Impuesto a los Bienes Personales.
La idea que subyace en los anuncios es sencilla, aunque no está libre de fricciones. Se trata, en definitiva, de retornar, al menos en principio, a la base imponible que existía a fines de 2015. Para que no queden dudas de la situación, Martín Guzmán fue claro: atacar la cuestión social sin sumar recursos es imposible. Emitir dinero implicaría un altísimo riesgo de espiralizar la inflación. Camino desechado. Pedirle un mayor esfuerzo a los que menos tienen, además de una inequidad, es inviable. Tan inviable como pedirle más crédito al mercado o al FMI. El camino es por demás estrecho. Lo sabe el ministro. Por eso afirmó en sus dos primeras presentaciones la necesidad de alcanzar un superávit fiscal primario creciente a partir de 2021.
Fue clarísimo: “Si se agravan las cuentas fiscales, se agrava la macroeconomía”. Se trataría, en definitiva, de reeditar el círculo virtuoso de los “años dorados” del kirchnerismo tirando por el lado de la demanda, pero esta vez con mucha sintonía fina. El “volvimos para ser mejores”, que suele decir el presidente. El norte es evitar que el modelo desborde las limitaciones estructurales de la economía nacional. De lo que se trata ahora es de salir del mentado cepo. En el mientras tanto, seguirán las restricciones. Llegaron para quedarse por largo rato. ¿Cuánto? En el equipo Guzmán prefieren no arriesgar. Dicen que la tasa del 30 por ciento para las compras en el exterior y la adquisición de dólares con fines de ahorro seguirán hasta que se estabilice la economía. Hasta que el Banco Central gane reservas. La definición no le quita el cuerpo a un tema que irrita a los sectores acomodados. Aquellos que, según se ufanaba Cambiemos, genera el 85 por ciento del PBI y le aseguró un caudal del 40 por ciento en las últimas elecciones.
Va de suyo que gobernar para el 60 por ciento de la sociedad con el 15 por ciento del PBI es imposible. Tampoco es el propósito que explicitó el gobierno. Está claro que la suba de las alícuotas en Bienes Personales y las restricciones cambiarias piantan votos. Ni qué decir de las retenciones, que alimentan el tradicional espíritu levantisco del campo. Sobre este último punto se verá. Guzmán dejó entrever su predisposición a negociar con las entidades del sector un nuevo esquema. No será en lo inmediato. Antes, al gobierno lo apremian otras urgencias. Una central: conseguir del Congreso la declaración de la emergencia económica para reasignar partidas y, eventualmente, modificar las alícuotas de impuestos. No es el mejor camino, pero parece el único. La justificación es convincente: el gobierno no puede delinear un presupuesto. Antes necesita salir del default que provocó Cambiemos. Algo que, según se desprende de la hoja de ruta que maneja Guzmán, no sería antes de marzo.
El punto de partida
Para entender desde donde arranca el gobierno de Alberto Fernández es necesario repasar lo que dejó Cambiemos en materia tributaria. El trabajo realizado por Proyecto Económico, el centro de estudio que lidera la economista y diputada nacional del Frente de Todos Fernanda Vallejos, constituye una buena herramienta. El balance general que arroja el documento es contundente: durante los últimos cuatro años, el Estado nacional resignó ingresos tributarios por diferentes vías bajo el supuesto de que una menor presión impositiva liberaría recursos del sector privado que se volcarían a la producción. Fueron unos 700 mil millones de pesos.
La estrategia, en realidad, funcionó acrecentando las ganancias de los sectores beneficiados. Se sabe. Las inversiones nunca llegaron. Nos las hubo de grupos locales. Tampoco de las multinacionales a las que Cambiemos intentó seducir. Una pocas se registraron en áreas muy específicas y, en su gran mayoría, buscaron captar rentas extraordinarias en el cortísimo plazo. Ni siquiera las rebajas de Ingresos Brutos y Sellos que cobran las provincias, impuestas por el Ejecutivo mediante el Pacto Fiscal en noviembre de 2017, alentó inversiones. El mismo acuerdo que los gobernadores coinciden ahora en suspender para, como mínimo, no perder más ingresos.
¿Cuáles fueron las principales modificaciones que concretó Cambiemos a la estructura impositiva herededa en 2015? El trabajo subraya el impacto que tuvieron las decisiones en materia de derechos de exportación; primero mediante su disminución o eliminación, y luego definiendo una cantidad fija en pesos que licuaron las devaluaciones. No fue la única decisión que impactó negativamente sobre los ingresos públicos. También se destaca la reducción de las alícuotas del impuesto a los Bienes Personales y el establecimiento de un mínimo no imponible para las contribuciones patronales, esto última bajo el supuesto tampoco cumplido de que la reducción propiciaría un mayor nivel de empleo.
“En la práctica, tomando en cuenta las marchas y contramarchas del gobierno, se produjo una transferencia millonaria desde el Estado nacional hacia el sector privado. Esta política impositiva benefició fundamentalmente a las empresas por la vía de las cargas patronales, a los exportadores agropecuarios por las modificaciones en materia de retenciones y a las personas físicas de mayores ingresos mediante la reducción de la alícuota de Bienes personales”, puntualiza el informe.
Los perdones de Mauricio
Bienes personales es un caso paradigmático. Se trata del impuesto progresivo por excelencia. Quienes más poseen más pagan. Además, la imposición evita su traslado a precios, algo que sucede con los impuestos indirectos, como el Impuesto al Valor Agregado. Una característica que suele pasarse por alto y que termina afectando con mayor fuerza a los sectores populares. Dicho de otra forma: Cambiemos “profundizó el sesgo regresivo al tomar una serie de medidas que limitaron el alcance de los tributos igualitarios, fomentó los desigualitarios y redujo el peso de aquellos que financian gastos progresivos como el sistema de seguridad social”, puntualiza Proyecto Económico. Un desastre planificado.
El repaso indica que en 2015, las alícuotas aplicadas a partir de un mínimo no imponible de alrededor de 30 mil dólares eran del 0,5, 0,75, 1 y 1,25 por ciento. Tras la fuerte baja que estableció Cambiemos entre 2016 y 2018, que llevó la alícuota máxima al 0,75 por ciento y a la vez elevó el mínimo no imponible, las alícuotas volvieron a modificarse en 2019. Sin embargo, en esta última oportunidad, se mantuvo en el 0,25 por ciento para la categoría más baja (de 2 a 3 millones de pesos); seguido por una categoría de 0,5 por ciento (de 3 a 18 millones de pesos); y la más elevada se estableció en el 0,75 por ciento (más de 18 millones de pesos). La consecuencia, subraya Guzmán, fue “una muy significativa caída de la recaudación”. Macri, además, no estableció diferencias relevantes entre los contribuyentes que tienen sus bienes en el país y quienes lo tienen en el exterior. Algo que el proyecto que tratará el Congreso intenta subsanar.
¿Y las retenciones? Apenas asumió, Macri cumplió su promesa de campaña y eliminó los derechos a todos los productos agropecuarios. También a los industriales, que son en su mayoría manufacturas originadas por la cadena de valor con base en el campo. En el caso específico de la soja, y ante la evidente imposibilidad de prescindir del recurso, las disminuyó del 35 al 30 por ciento y, adicionalmente, estableció un sendero gradual de rebajas del 0,5 por ciento mensual. Las reducciones, sin embargo, se detuvieron en el 25,5 por ciento. La razón: las inconsistencias de un plan económico que dispararon resultados negativos en la balanza de pagos y, de la mano de un veloz endeudamiento, detonaron saltos en el tipo de cambio.
Las urgencias fiscales producto de las metas acordadas con el FMI fueron las que obligaron a Cambiemos a abjurar de sus principios. En un intento por reacomodar las cuentas públicas sin erosionar su pacto político con las entidades agropecuarias, Macri ensayó el tibio esquema de retenciones heredado por Alberto Fernández. El que se fijó en setiembre de 2018 cuando se restablecieron los derechos de exportación a todos los productos primarios, pero sobre la base de un esquema que definió una suma fija de 4 pesos por dólar exportado; y de 3 pesos por cada dólar exportado para los bienes industriales y los servicios. Un esquema que mantuvo un 18 por ciento adicional para la soja.
Otro caso fue lo realizado en materia de contribuciones patronales. En este tema se estableció un mínimo no imponible que alcanzaba a los 12 mil pesos actualizables para 2022. “Esta medida impactó en una merma recaudatoria en beneficio de las empresas; sin embargo no se tradujo en un incremento del empleo formal, tal como lo prometieron en su oportunidad los funcionarios del Poder Ejecutivo”, recuerdan los autores. Lo concreto es que la desocupación siguió subiendo, las suspensiones arreciando y que en solo cuatro años cerraron 25 mil Pymes y se perdieron 125 mil puestos de trabajo en el sector industrial.
El debate en torno a Ganancias, que provocó no pocos enfrentamientos entre Cristina Kirchner y los sindicatos, y que devino en tema tabú, no puede ser obviado. Cambiemos avanzó con una modificación a fines de 2016. Introdujo una actualización de los mínimos no imponibles por medio del índice de salarios a los trabajadores. “Sin embargo, el cambio más relevante consistió en la implementación de un sistema de integración parcial en donde se gravan las ganancias de la sociedad y la distribución de dividendos a sus accionistas”, destaca el trabajo. El tema es no es menor. Antes de la reforma, las sociedades tributaban una tasa uniforme de 35 por ciento sobre las utilidades, y los dividendos en cabeza de los accionistas se encontraban exentos. “Con la reforma, la alícuota sobre utilidades se redujo al 30 por ciento desde el ejercicio fiscal 2018 y será, de no haber modificaciones, del 25 por ciento a partir del ejercicio fiscal 2020”.
Retenciones, Bienes Personales, Ganancias y las contribuciones patronales no fueron los únicos renglones donde el Estado nacional resignó recursos. Hubo otros. Un ejemplo: la eliminación del Impuesto a la Transferencia de Inmuebles, que gravaba todas las operaciones de compra y venta. Como una forma de atenuar el impacto fiscal, Cambiemos decidió gravar con el 15 por ciento las ganancias producidas por la venta de inmuebles adquiridos con posterioridad a la reforma, con excepción de las unidades destinadas a vivienda. Además, redujo los impuestos internos a los productos electrónicos que hasta 2017 contaban con una alícuota nominal del 17 por ciento para llevarla de manera gradual hasta un 2 por ciento en 2022.
Los números en detalle
El informe de Proyecto Económico destaca que las modificaciones significaron en términos generales una transferencia de recursos desde el Estado nacional al sector privado. Y lo más interesante: calcula a modo de ejercicio la recaudación teórica que hubiera capturado de haberse aplica las alícuotas vigentes a fines de 2015 a las bases imponibles que se dieron durante la gestión de Cambiemos. En otras palabras: cuánto resignó en términos de recaudación. Para hacerlo, los economistas solo tomaron las modificaciones en Bienes personales, contribuciones patronales y las concretadas en los derechos de exportación, en este último rubro para los casos del maíz, el girasol, el trigo y la soja. “Tres tributos permiten identificar con claridad a los beneficiarios”, explica del documento.
¿Por qué no tomar también la rebaja en impuestos internos a los productos electrónicos, o la reciente eliminación del Impuesto al Valor Agregado para algunos alimentos de la canasta básica? “Porque si bien se trata también de una transferencia desde el Estado a los privados, existe una discusión sobre en qué medida esas rebajas son apropiadas por parte de la cadena de valor y en qué medida por los consumidores. Además, la quita de esos impuestos no tiene un claro efecto regresivo como los casos de estudio”, explica el documento.
Una vez seleccionados los impuestos, Proyecto económico obtuvo siguientes resultados:
Fuente: elaboración propia en base a AFIP, INDEC, SIPA y resoluciones modificatorias.
En pocas palabras: por el solo efecto de las modificaciones en los impuestos analizados, el Estado nacional dejó de recaudar unos 483 mil 632 millones de pesos; lo que equivale a 690 mil 825 millones a precios de 2019. La magnitud se visualiza con mayor claridad cuando se la mide en términos del Producto Bruto Interno. Dependiendo de los años, osciló entre 0,5 y 1,2 por ciento del PBI, proporción que para los tres primeros trimestres de este año se ubica por encima del 1 por ciento. Según los cálculos del actual equipo económico, solo de seguir adelante con la reforma tributaria de 2017 significaría un costo fiscal del 1,5 por ciento del PBI durante el año próximo.
La menor recaudación de los últimos cuatro años no solo se explica por las rebajas impositivas. En 2015, esos recursos representan el 25,8 por ciento del PBI. En el acumulado de los tres primeros trimestres de este año cayeron al 20,8 por ciento. La estimación de Proyecto Económico explica solo 1,2 puntos porcentuales. ¿La diferencia? “Tiene dos explicaciones -puntualiza el informe-. Por un lado, otros impuestos no contemplados en el cálculo; por ejemplo, el impuesto a las ganancias corporativas, una porción importante de la recaudación que no pudo ser estimada ya que las estadísticas de AFIP no discriminan entre la recaudación por ganancias corporativas y las personas físicas”. La otra cuestión: la recesión que afectó la actividad económica durante tres de los cuatro años de gobierno de Cambiemos.
“Esto último debe servir como aprendizaje para las políticas tributarias futuras, entendiendo que más que discutir presión tributaria, debe centrarse la política económica en recuperar la demanda agregada y así, el crecimiento. Sin por ello ir en desmedro de mejoras de diseño en nuestros impuestos, una economía en marcha permite aumentar la recaudación mejorando las cuentas públicas e incrementando los grados de libertad para hacer política económica”, finaliza el documento.
¿El fantasma de otro ajuste?
El breve repaso de la situación no puede dejar de lado un tema espinoso: la decisión del gobierno de suspender por seis meses la fórmula que garantiza la movilidad de las jubilaciones y pensiones. Suspendida la fórmula, no se hará efectivo el incremento del 11,6 por ciento previsto para marzo. El primero que podría marcar una leve recuperación de lo perdido por los jubilados durante la era Cambiemos. La idea oficial es sumar al bono de 10 mil pesos que se pagará en dos cuotas en enero y diciembre una suma fija en marzo. Sería por decreto y podría no alcanzar a todos los beneficiarios. Mal ahí, dirían los pibes. Hay mucho de cierto.
¿Qué dice Guzmán? Que hay que desindexar el gasto previsional. Agrega un dato estructural. Es conocido. Que el 60 por ciento del gasto público lo explica el pago de jubilaciones y pensiones. Argumenta, en pocas palabras, que el horno no está para bollos, que no hay fondos, y que indexar por la inflación pasada es un pasivo muy alto en un contexto donde la inflación iría a la baja, según los cálculos del gobierno. ¿Cómo salir de la encerrona? Nada está decidido, pero Guzmán dejó en claro que su equipo buscará diseñar una nueva fórmula. La que quedará suspendida surge de combinar la inflación y la evolución de los salarios en una proporción 70/30, respectivamente.
Una posibilidad es volver a un esquema similar al que instauró la movilidad jubilatoria aprobada en 2008, que tomaba variables como los recursos de la ANSES y los ingresos de los trabajadores formales, la misma fórmula utilizada para aumentar otras pensiones y la Asignación Universal por Hijo (AUH) hasta la reforma que aprobó el Congreso en diciembre de 2017. Un tema complejísimo donde tallan reclamos más que justos, las restricciones presupuestarias y, como si fuera poco, las presiones del FMI para “tornar sustentable el modelo previsional”. Nada de otro mundo. Un problema que tiene en vilo incluso a países como Francia.
Es la política, estúpido
Números al margen, las cartas están echadas. La apuesta es fuerte. Se podría decir que Alberto Fernández busca una suerte de suspensión de la política. Poner entre paréntesis la puja por el excedente. Dependerá de su caudal. También del que aporte Cristina Kirchner. La observación no es irrelevante. La reactivación se hará esperar. Según algunos, hasta bien entrado el segundo semestre del año que viene. Lo mismo con la inflación, factor crucial para la recuperación del salario real. Mientras tanto, el gobierno deberá transitar el campo minado que dejó Cambiemos. La orientación de los equipos que lideran Guzmán y Matías Kulfas es clara. Falta ver el programa económico. También el programa financiero. Lo dicho: dos imposibles sin cerrar el capítulo de la deuda. Por ahora, Guzmán esquivó los números concretos. Tampoco quiso hacer vaticinios. Dijo que no hará “promesas irresponsables” y que los números llegarán por escrito a su debido momento. Solo se trata de alinear expectativas. Menuda tarea en un país donde el consenso suele ser tan escaso como los dólares.
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