La negociación con el FMI está empantanada. Se sabe: la diferencia central es la profundidad y la velocidad del ajuste que exige el organismo para refinanciar el stand by acordado al macrismo. ¿Qué margen fiscal tiene el gobierno para recortar gastos y reasignar recursos ante la falta de financiamiento? Aquí, un análisis de la Oficina de Presupuesto Público del Congreso sobre las rigideces presupuestarios que enfrentó la Administración Pública Nacional entre 2010 y 2020.

El fantasma del ajuste y el acuerdo con el FMI recorre la clase dirigente. Lo que dejó el año que se fue y que se reitera en el que arrancó. La percepción instalada en las dos expresiones políticas mayoritarias, las que nacieron de la crisis del “que se vayan todos”, habla de la necesidad de acordar rápidamente y buscar el equilibrio fiscal. El mentado “mal menor” que amenaza con espantar votos si aborta la recuperación en marcha. Un trago amargo que la oposición espera que lo haga suyo el gobierno, y el gobierno que la oposición acompañe.

Las diferencias del Gobierno con el FMI y la oposición son conocidas. Pasan por la velocidad del ajuste y por quién pagará la cuenta. Dos cuestiones críticas, todavía más en tiempos de peste y carestías varias. Descartado el aumento de impuestos a los sectores de altos recursos, solo queda recortar el gasto público. La tercera vía, la virtuosa, implicaría reducir el gasto en relación con el producto. Es la apuesta de Guzmán: que haya un fuerte crecimiento de la economía. Algo que no está en el horizonte inmediato.

Las similitudes en los diagnósticos, no obstante, obligan a plantearse qué pasará si, alcanzado el acuerdo, la hoja de ruta se demuestra fallida. En tal caso se verá, pero nada bueno traería. Por lo pronto, la decisión del Juntos por el Cambio de dejar sin Presupuesto 2022 al Gobierno puso en suspenso la idea oficial de avanzar con el plan plurianual como prenda del consenso que exige el FMI, “la comunidad internacional” de la que hablaron Alberto Fernández y Martín Guzmán en la reunión pública con los gobernadores y que encabeza Estados Unidos con el 16 por ciento de los votos en el Directorio del organismo. Nada que no se sepa.

Algo quedó claro con la última intervención de Fernández y Guzmán: no hay apoyo internacional que avale la postura del Gobierno nacional. La de alcanzar el déficit cero en 2027. La negociación está trabada. Lo reconoció Guzmán. ¿Qué alternativas baraja el gobierno? Un misterio. Solo se sabe de la intención de pagar. El default, la opción que aparece más atractiva dado el carácter fraudulento del crédito tomado por Cambiemos, provocaría más daños que beneficios. Tal la conclusión que tiene mayor consenso. ¿Qué pide exactamente el FMI? Tampoco se conoce. Dudas, muchas dudas, demasiadas de cara a las urgencias sociales y productivas, pero también de los vencimientos que se avecinan.

¿Ajustar por dónde?

En este contexto cobra especial interés un informe de la Oficina de Presupuesto Público del Congreso. Analiza el grado rigidez del presupuesto de la Administración Nacional durante los ejercicios que van de 2010 a 2021. En otras palabras: buscar determinar lo que se conocen como “espacio fiscal” a partir del análisis de la rigidez del gasto [1] según su naturaleza y fuente de financiamiento. Relacionar ambos conceptos permite identificar los gastos menos rígidos -financiados con recursos de libre disponibilidad -, o bien determinar la cantidad de recursos que le quedan al Estado luego de descontar los gastos rígidos y los recursos con un afectación alta.

Las conclusiones son contundentes. Entre otras cuestiones da por tierra con el caballito de batalla de la ortodoxia: que hay mucho gasto público que se puede recortar. Veamos. Según María Laura Cafarelli Ariel Melamud, los analistas que realizaron el informe, durante el período analizado los gastos rígidos -mayoritariamente jubilaciones y pensiones, salarios, intereses de la deuda y asignaciones familiares, entre otros-, explicaron casi el 67 por ciento de los gastos totales, con un máximo del 80 por ciento en 2019 y un mínimo de 58 por ciento en 2014. Del total, el 20 por ciento puede considerarse de “rigidez media” -como los programas sociales y los subsidios a la energía y el transporte, entre otros-. Vale decir: entre 2010 y 2021, solo el 13 por ciento del gasto total lo constituyeron erogaciones flexibles; es decir: los gastos de capital, las transferencias a las provincias y la adquisición de bienes de consumo.

“El componente del gasto con rigidez alta no solo representa la mayor proporción del gasto total, sino que también ha sido el que ha tenido mayor dinamismo en el período analizado. Explica el 84 por ciento del crecimiento registrado en el gasto total. Entre 2010 y 2021 su ponderación pasó de 19,8 al 25,5 por ciento del PIB”, puntualiza el documento.

La coyuntura pandémica, va de suyo, elevó los gastos de rigidez media. La razón: la introducción extraordinaria de programas sociales. “Finalmente, durante el año pasado se destacaron la continuidad de los programas sociales, una leve recuperación de la inversión pública (gasto flexible) y la caída en el pago de los intereses por la renegociación de la deuda (rigidez alta). Como resultado de esta dinámica, los gastos con rigidez alta explicaron el 63,6 por ciento del gasto total, los de rigidez media el 24,8 por ciento y los más factibles de reasignar apenas el 11,5 por ciento”, advierte el informe.

Por el lado de la rigidez introducida por la afectación de los recursos a determinados gastos, las erogaciones en el período 2010-2020 que se constituyen como de libre disponibilidad son las que registran una mayor proporción: alcanzan un promedio del 63 por ciento de los gastos. Son las que se financian con los recursos del Tesoro y las operación de crédito interno y externo. Las que se financian con fuentes proveniente de recursos afectados -que incluyen los aportes y contribuciones a la Seguridad Social- arrojaron un promedio del 28,4 por ciento. Finalmente, los gastos cuyo financiamiento posee un nivel medio de afectación -es decir: recursos propios que excluyen los aportes y contribuciones a la Seguridad Social- mostraron una evolución que promedió el 8,5 por ciento del total de las erogaciones.

De esta forma, los gastos clasificados sin rigidez y con fuentes de financiamiento sin afectación -sobre los que el Gobierno tiene mayor margen de acción- redujeron su participación entre 2010 y 2021 del 16,6 al 9,8 por ciento por ciento. “Esto muestra que en el presente (el Gobierno) tiene un margen para reasignar o disminuir gastos cercano al 10 por ciento del presupuesto”, subraya el estudio.

Los analistas de la Oficina de Presupuesto Público también relacionaron los gastos con rigidez media y sin afectación. El resultado es que aumentaron del 17,2 al 22 por ciento. En el extremo opuesto, el gasto rígido aumentó de 61,6 al 64,2 por ciento. Finalmente, los gastos con rigidez alta y media con afectación alta y media incrementaron su peso sobre el gasto total del 64,6 al 67,1 por ciento.

En resumen: hoy, el espacio fiscal del Estado nacional por el lado de las erogaciones y la afectación de recursos es muy reducido. Sin capacidad para acceder al crédito externo y con un mercado de crédito interno muy pequeño, la posibilidad de ampliar el margen fiscal es muy acotada. Cerrada la discusión sobre la legitimidad del préstamos acordado por el FMI y Macri, un compromiso que ambas partes sabían imposible de cancelar entre 2021 y 2023 -como lo admitió el propio staff del organismo- la gran pregunta que se impone es ¿qué hacer?

Tal vez, la salida menos mala sería lanzar una amplia convocatoria para enviarle un mensaje al FMI: vamos a pagar, pero vamos a hacerlo sin aceptar condicionamientos que aborten la recuperación y empeore la ya delicadísima situación social y productiva.

Notas

[1] La distinción entre gastos de rigidez alta y media es discrecional. Surge de una metodología subjetiva que consistente en clasificarlos de manera gradual. La rigidez, sin embargo, no es ni absoluta ni permanente. Depende de las políticas.

Rigidez alta. Son los gastos que surgen de una ley. Por ejemplo: jubilaciones, pensiones,  gastos en personal, asignaciones familiares, la Asignación Universal para Protección Social y los intereses de la deuda pública. Además, de las transferencias corrientes a universidades y al Instituto Nacional de Servicios Sociales para Jubilados y Pensionados, dado que se vinculan al pago de salarios y de prestaciones prioritarias de salud, respectivamente. Finalmente, se incluyen las erogaciones por transferencias corrientes a provincias que surgen de Leyes o Convenios.

Rigidez media. Incluye los que no se encuentran en el marco de una ley. Por ejemplo: los gastos en energía, agua y gas, alquileres, servicios de mantenimiento, reparación y limpieza, servicios técnicos y profesionales, transporte y movilidad, entre otros. Si bien pueden ajustarse en el corto plazo no así de manera permanente sin afectar la normal operación de las entidades públicas. En cuanto a las transferencias corrientes, se consideran como de rigidez media las que se destinan al sector privado (ayudas sociales, empresas e instituciones sin fines de lucro), las dirigidas a entidades del Sector Público Nacional y las transferencias al sector externo que surgen de normas diferentes a leyes. Entre las transferencias al sector privado y otras entidades públicas se incluyen los subsidios a la energía y al transporte, las cuales pueden ajustarse en el corto plazo pero con un alto costo político. Además, se incluyen los gastos vinculados a la prevención de enfermedades (vacunas de calendario) registrados como bienes de consumo. Para los ejercicios 2020 y 2021, se consideraron dentro de esta categoría las erogaciones vinculadas a la emergencia sanitaria. Estos gastos son considerados, a los fines de este estudio, como gastos discrecionales pero necesarios, originados en situaciones externas no previstas cuya rigidez media desaparece cuando desaparece el evento.